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中共杭州市委杭州市人民政府关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见(试行)

市委发〔2004〕34号

    为贯彻建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》(建城〔2004〕38号)精神,有效解决“行路难、停车难”问题,实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标,市委、市政府经过调查研究、借鉴经验、充分论证,特提出构建“城市公交优先”体系,解决市民“出行难”问题的实施意见。
    一、构建“城市公交优先”体系的总体要求
    1、重要意义。
    城市公共交通,是指由城市公共汽(电)车、旅游观光汽车、轨道交通、出租汽车和内河客运等交通方式组成的公共客运交通系统。 公共交通是老百姓的交通,坚持“城市公交优先”,就是坚持“乘客优先”、“百姓优先”,是“立党为公、执政为民”观念的具体体现。构建“城市公交优先”体系,优先发展公共交通,提高公交车辆出行分担率,是突破“道路交通不畅——公共交通分担率下降——个体交通出行率提高——道路交通不畅”怪圈,解决城市“行路难、停车难”的关键之举。公共交通是城市经济社会快速、健康、协调发展的“助推器”,因此,构建“城市公交优先”体系,是加快我市城市化进程的必然要求。
    2、基本思路。
    以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指针,以建城(2004)38号文件精神为指导,坚持“乘客为本”理念和“城市公交优先”方针,按照“规划、建设、管理、素质”四管齐下的原则和“政府主导、市场运作、规模经营、有序竞争、政策扶持、优先发展”的总体思路,以优先发展公共交通为突破口,以构建地面快速公交运行系统为主要载体,通过优化政府管理职能,完善市场运作机制,盘活现有公交资源,调整公交路网系统,增强公交运行能力,改善公交服务质量,提高公交车辆出行分担率,减少自行车、电动车、私家车出行率,有效缓解“行路难、停车难”问题。
    3、总体目标。
    近期目标:2004年至2006年,确立公共交通在城市交通中的优先地位,公交平均营运速度达到20公里/小时,公交准点率达到85%以上,乘客候车时间在市区为3—8分钟,在建成区两点间公共交通可达时间不超过50分钟,市区公交车辆出行分担率达到35%,万人公交车拥有率达到20标台,公交线网密度中心区达到5.5公里/平方公里,站点覆盖率按300米半径计算,建成区达到50%,中心区达到70%,基本形成以地面公共交通为主的“城市公交优先”运行体系。
    中远期目标:2007年至2020年,通过地面快速公交和轨道交通建设,基本形成沟通市域13个区、县(市)的大公交体系,公交平均营运速度达到25公里/小时,公交准点率达到90%以上,市区公交车辆出行分担率达到50%,万人公交车拥有率达到25标台,公交线网密度中心区达到6.5公里/平方公里,站点覆盖率按300米半径计算,建成区达到60%,中心区达到80%,实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标。
    4、主要原则。
    ——公交优先、协调发展原则。实行城市公交优先,并统筹公交车辆与其他车辆的协调发展,逐步形成以城市公共交通为主,多种交通方式为补充的城市交通系统。
    ——市场运作、有序竞争原则。加快城市公共交通管理体制改革,开放公共交通市场,引入市场竞争机制,实行公交特许经营,不断提高公交系统的运行能力和服务质量。
    ——长短结合、标本兼治原则。坚持“城市公交优先”,既要立足于解决当前交通“两难”问题,又要着眼于长远发展,从规划、建设、管理和教育入手,建立城市公交的长效运行机制。
    ——积极推进、分步实施原则。在公交管理体制改革中,要正确处理改革、发展、稳定的关系,从现实出发,有目标、有组织、分步骤地推进公交事业的改革与发展。
    二、建立城市公共交通市场化运作机制
    建立公交市场化运作机制,整合公交营运资源,提高公交服务质量,形成“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局,为构建“城市公交优先”体系提供机制保障。
    5、实行“多家经营”,形成适度竞争的公交市场格局。本着“积极推进、分步实施,多家经营、有序竞争”的原则,加快市公交总公司改制步伐,打破垄断,培育我市公交营运市场。在现有基础上,按照现代企业制度要求,成立市公共交通集团有限公司,成为由市城建资产经营公司授权经营的国有独资公交企业。同时,通过招商引资、资产重组等方式,对其所属的国有公交营运公司实施股份制改造,整合为若干家公交营运企业,形成有序竞争的格局。萧山、余杭两区的公交企业可与市公交营运公司实施资产重组,成立股权多元的公交营运公司,参与公交营运市场的公平竞争。通过建立和完善公交市场机制,不断提高公交营运能力和服务水平。
    6、坚持设施与营运分离,建立公平竞争市场环境。按照“场(站)运分离、资源共享、有偿使用”的思路,将现有的我市公交停车中心站、首末站、停靠站等公交基础设施从现有公交营运企业中剥离出来,成立市国有公交场站经营公司,对公交场站实行统一经营,实现资源共享,为各公交营运企业提供开放的服务平台。萧山、余杭两区的公交场站设施也应实行资源共享,对公交营运企业实施有偿使用。同时,成立市公交IC卡结算中心,成为独立于公交营运企业以外的国有公交企业,为我市公交营运企业的有序竞争提供公平的市场环境。
    7、坚持公交特许经营,实施公交营运线路招标制度。实施公交营运线路招标制度是提高公交服务质量的必要手段。制定公交营运准入机制。制定企业申请竞标公交专营权的准入条件,强化“服务标准”,以公共服务质量来规范公交营运企业,突出公交服务质量、服务装备、服务标准和公共义务,为乘客提供质优价廉的公共产品。引入公交营运线路招标机制。根据城市空间功能布局,按照“适度竞争、服务优先”的原则,将本市公交的经营范围和线路进行科学合理的规划和设计,优化公交营运线路,并通过公开招标形式,将公交营运线路授予不同的主体营运,打破公交线路终身经营制。通过招标,引入2—3家上规模、高水平的市外公交企业通过独资、合资、参股等形式参与市区公交市场竞争,提高公交营运服务水平。实行公交特许经营制度。对通过公交线路招标进入的企业和现已营运的公交企业(旅游观光巴士营运企业)实施特许经营,由市公交行政主管部门授予公交营运企业在一定时间和区域内的公交经营权利。通过有序竞争和政府监管,淘汰运行效率低、服务质量差的公交企业。
    8、坚持公交产权多元化,建立公交现代企业制度。按照“客运专营化、资本多元化、经营集约化、发展规模化”的思路,以建立现代企业制度为目标,加快公交企业产权股份制改造。市公交总公司应对所属的国有独资、控股公交营运企业,采取合资、合作、参股、兼并等多种形式,实现公交产权多元化,有条件的按照上市公司要求进行资产整合,培育成为上市公司;同时将与主业关联度不大或无关联度的企业实行主辅分离,实现国有资产的有序退出。公交营运企业要按照“专业化营运、规模化经营、人性化服务”的要求,在提高社会效益的同时,提高企业的经济效益,不断做大、做强公交企业,为我市群众和中外游客提供最为优质的公共产品。
    三、建设以快速公交为核心的城市公共交通系统
    加快公共交通设施建设是构建“城市公交优先”体系的基础,其重点是建设大容量的地面快速公交系统、轨道交通系统、交通枢纽系统和停车转乘系统等综合交通系统。
    9、辟建“公交专用道”,形成市区快速公交路网。公交专用道是实现“公交优先”的主要载体之一,应把公交专用道建设作为城市道路建设的重要内容。在现有主干道上辟建公交专用道。凡条件允许的市区道路都应逐步辟建公交专用道,将公交专用道路连线成网,使人个感受到公共交通是市区最便捷、最经济的交通工具,公交成为人们首选的出行方式。新建主干道原则上应同步兴建公交专用道。对在建的“三纵五横”市区骨架道路和内环线,尽可能按照公交专用道设置要求进行设计建设,形成较为完善便捷的城市公交主干线路网,使公共交通从市区交通拥堵现状中摆脱出来。
    10、启动地面快速公交,发挥“地面地铁”优势。城市地面公交快速运行系统(BRT)具有容量大、速度快、造价低、建设周期短等特点,是解决交通拥堵最为有效的手段。加快快速公交系统的可行性研究,力争在1—2年内开通首条地面快速公交运行系统专用线路。为此,创造条件开设BRT专用道路。利用已有道路或专门设计的路面,采用小型物理隔离设施或标志标线隔离手段,开设封闭或半封闭的公交专用道路,使公交车行运时速达到30公里。配置新型大容量公交车辆。公交载客量从目前的150人/车,提高到200—300人/车;单向流量从目前的1万人次/小时,提高到2万人次/小时以上。采用智能型电子信号牌。向乘客及时提供班车间隔、等候时间、换乘途径、道路通行情况等服务,方便乘客出行。设置车站乘车售票点。实行车站购票,公交车进站前完成收费,提高上下车速度,节省公交车等候时间。修建与公交车辆地板等高候车台。实施乘客水平上下车,使乘客快速、平稳地上下车,节约乘客上下车时间,提高运营速度。保证公交优先权。在BRT沿线的交叉路口,优先保证公交车辆通行,使公交车辆快速、均匀、准点行驶。
    11、加快公交枢纽场站建设,努力实现公交“零距离”换乘。加强交通枢纽建设是实现“城市公交优先”的重要保证。建设内外客运衔接的枢纽场站。火车站、机场、长途汽车站,旅游集散中心、内河港口、绕城公路入城口等交通节点,应建设大型客运枢纽中心,形成市内公交与对外交通的转换,使乘客能及时换乘公交进入市区。优化城市换乘辅助系统。在中心区、风景区的外围,建立大型的转乘停车场,形成“停车—换乘”枢纽,以方便外地私家车、旅游车等车辆转乘市区公交车和旅游观光汽车。实施公共交通“零距离”换乘。建设多种交通方式换乘中心,实现轨道交通站、地面快速公交停靠站、常规公交始末站(中心站)的同台换乘、同站换乘,减少乘客因换乘公交线路带来的时间损耗。加快建设公交始末站和港湾式公交停靠站。完善城市公共交通场站设施,使公交场站做到与大型居住区、商业区、开发区、高教区、风景区、新城区等主体建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用,逐步使现有占道的公交始末站能全部退路进场。加快机动车停车场建设和管理。加快机动车地下、立体停车场(库)建设,鼓励企业、团体和个人投资兴办停车场(库);清理现有公建配建机动车停车场(库),使擅自被挪作他用的配建停车场(库)还库于车。采用经济手段控制社会车辆进入城区。提高中心区、风景区的一般机动车辆停车收费标准,使中心区和风景区停车费用分别高于建成区、城郊区的停车费用,减少一般车辆进入中心区和风景区,以确保公交车辆在中心区、风景区畅通行驶。
    四、强化以公交优先为重点的市区交通治理措施
    强化公共交通管理是构建“城市公交优先”体系的重要手段。其重点是优化出行方式、调整路网布局、设置公交优先、优化车辆结构、采取智能交通系统,以改善公交服务质量,提高公交通行能力。
    12、引导区域交通出行方式,提高市区公交通行能力。优化区域交通出行方式。中心区,优先发展公共交通网络,严格控制其他机动车流量,引导市民在中心区首选地面快速公交和常规公交作为主要交通工具;建成区,强化地面公交和轨道交通出行方式,倡导以公共交通为主,以私人交通为辅的出行方式;城郊区,倡导公共交通与私人交通出行并举,鼓励小汽车的拥有和使用,形成多层次的交通出行模式。建立相对独立的中心区道路交通系统。根据目前中心城区(包括西湖风景各胜区)道路基本成环、相对独立的状况,利用外围道路、绕城公路对中心区道路的交通进行分流。同时,通过外围停车场和公交换乘中心(包括旅游集散中心),实现与外来交通工具接转,以提高中心区道路交通中公交车、观光巴士和出租车的分担比重,缓解中心城区交通压力。
    13、调整市区公交路网布局,控制中心区交通总量。优化市区公交线网布局。提高市区公交线路的覆盖率,公交线路要向新建大型居住区、商业区、工业园区、高教园区、旅游景区等区域延伸、加密,以方便新区、新城、新组团居民的出行。增设公交专项线路。根据不同层次、不同时间的乘客需求,开设上下班高峰接送线、夜间避峰线、区间快速线、旅游观光线、假日旅游线、居住区专线、特殊人群专线等不同结构功能的专线;实施公交线路错站停靠,适度减少公交站点密度,调整停靠站间距,避免过多重叠线路,减少道路交通压力,提高公交服务效率。
    14、强化公交优先行驶权,实现公共交通全面提速。设置公交车辆逆向专用道。在市区组织单向道路交通时,在道路条件允许的情况下可允许公交车辆双向行驶。强化公交行驶优先权,以确保公交车辆运营安全、可靠、准时,为乘客节省乘车时间。利用现代科技手段,采取设置公交车辆优先指示信号等措施,落实部分道路叉口的公交优先权。加大车辆违法行为的处罚力度。加强对违反交通法规规章,擅自抢占公交专用道路行驶或在禁驶时段占道行驶的非公交车辆的控制和处罚。同时加强对公交车辆违法行为的教育与处罚,确保公交专用道路的车辆畅通。
    15、优化市区交通车辆结构,扩大公交车辆出行分担率。发展大容量的公交车辆。大力发展大容量、低能耗、低污染、高效率的环保型、观光型公共交通工具,提高城市公交车辆速度、档次和舒适度,改善公交的乘坐环境,提高公交车辆在交通出行中的分担率。有计划淘汰安全性差、车速慢、舒适度低、污染严重的车种。在巩固营业人力三轮车、燃油助动车、正三轮摩托车和有动力装置的有证残疾人专用车等“四小车”整治成果的基础上,逐步减少自行车、电动车和私家车的使用率,尽量减少车种之间的冲突,改变其他车辆与公交车辆争抢道路资源的现状。外移城市中心区现行的公交电车行驶线路。适当放宽公交电车在城郊地区的行驶,购置汽油驱动与电动专换的公交汽(电)车,实现电车入城无线行驶,解决中心区空间线网视觉污染。
    16、加快公交智能化建设,提高公共交通的管理能力。积极采用GPS应用技术,提高公交管理能力。利用GPS全能性、全天候、连续性和实时性的导航、定位和定时功能,实施城郊、城区移动公交车辆的实时跟踪,不断提高公交信息发布、车辆调度、车队管理、车辆监控以及紧急救急救援等方面的公交管理能力。完善公交IC卡系统,实现不同公交主体“一卡通”结算。拟建立的市公交IC卡结算中心,要从技术上解决各公交主体的结算问题,实现统一结算,确保市民以“一卡通”形式乘坐任何线路的公交车辆,并逐步使“一卡通”适用于轨道交通等其他公共交通。通过“ITS”智能交通系统建设,实现城市交通管理系统中人、车、路之间的智能化、信息化联系,确保乘客出行的便捷、安全、舒适。
    17、改善公交乘车条件,强化公共交通人性化服务。营造人性化的候车环境。有条件的停靠站均应设置候车亭,候车亭应配置电子导乘预告牌、中外文标识站牌、盲人触摸式站牌、市区交通地图、乘客候车椅、饮水设施以及便民箱等相关服务设施。配置舒适化的乘车环境。公交车辆应设置冷暖空调装置、大屏幕彩电、滚动式显示屏、全景式车窗和遮阳窗帘,采用低台阶上车、防夹型车门、无阶式地板、人性化座椅、小型行李架和下车呼停系统等设施设备,改善乘车服务硬环境。提供人情化的乘车服务。公交司乘人员应统一着装、文明服务,做到热情迎客、平稳行车、礼貌送客;待客热心、细心、耐心,做到乘客有问必答、有求相助;公交车厢应设置照顾型专座、采用中英文报站、温馨式上下车提示等服务,方便老、弱、妇幼和中外游客乘车。实施智能化的查询服务。在公交始末站和主要道路候车亭,设置触摸式多媒体电脑查询台,为乘客提供公交营运线路、营运时间、营运班次,公交与其他交通转乘服务,站点附近商业网点、文化设施、旅游景点等相关信息,为乘客提供最佳出行线路;市公交行政主管部门应通过新闻媒体及时发布重大节日、重大活动公交信息,方便乘客选择出行方式和线路。
    五、构建“城市公交优先”体系的保障措施
    “城市公交优先”体系是一项巨大的系统工程,必须通过观念转变、职能转换、规划支撑、法制保障、资金扶持,使“城市公交优先”的各项政策落到实处。
    18、管理保障。发挥政府在构建“城市公交优先”体系中的主导作用。进一步转换政府职能。市公交行政主管部门应着重做好优先发展公共交通、提高公交运行能力、完善公交法规规章、规范公交市场行为、加快公交企业体制改革、实行公交特许经营、建立公交招标制度、加强公交市场监管和解决大都市公交对接等方面工作。建立公共交通协商制度和联动机制。市公交行政主管部门要建立与市交通、建设、规划、旅游、交警、城建资产经营公司等部门、单位的协商制度,形成部门之间的联动机制,及时协调解决涉及城市交通方面的问题。市公交行政主管部门在实施“城市公交优先”进程中,要充分听取萧山、余杭两区公交行政主管部门的意见;萧山、余杭两区公交行政主管部门则要主动接受市公交行政主管部门在公共交通方面的工作指导,形成城市公交的统一管理。同时要抓紧认真研究,建立起适合我市大都市发展要求的大交通管理体制。为切实推进本意见各项目举措的实施,建立项目实施责任制(具体内容附后)。
    19、规划保障。以“城市公交优先”的理念统领城市交通规划。在城市总体规划、城市用地规划和城市综合交通规划的指导下,尽快编制《杭州市城市公共交通专项规划》,确定我市公共交通发展战略和目标。优化城市交通结构。根据不同交通工具的功能定位,合理分工,形成以轨道交通和地面快速公交为主体、常规公共交通为基础、出租汽车为补充的营运协调的公共客运体系。统筹规划公共交通专用路网。城市骨架道路应规划地面快速公交运行系统,城市主干道路应规划公交专用通道,为今后开辟公交快速系统奠定道路基础。优先预留公交基础设施建设用地。重点保证大型交通枢纽、商贸中心、市场、居住小区、高教园区、风景旅游区等地的公交基础设施的建设用地。规划确定的凡属于公交场站用地未经规划部门批准,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。
    20、法制保障。根据建城〔2004〕38号文件和建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)精神,并按照本意见的要求,尽快研究制定我市城市快速公交、公交专用线网、萧山和余杭与老城区公交对接、公交场站与营运分离、公交特许经营、公交线路招标、国有公交企业改制等方面的实施方案和操作办法,为我市构建“城市公交优先”体系提供实施依据和法规保障。进一步完善城市公共交通技术标准体系,严格按照标准建设场站、配置车辆、装备设施、提供服务。同时,市公交行政主管部门要按照《杭州市城市公共客运管理条例》要求,依法实施行业管理;市交通部门要加大对出租车行业的监管力度;市交警部门、城管执法部门则要加大对交通违法行为的处罚力度,推进“城市公交优先”方针的实施。
    21、资金保障。加大政府对公交基础设施的投入力度。城市公共交通的发展要纳入公共财政体系,统筹安排,重点扶持。对城市发展具有全局性影响的轨道交通、综合换乘枢纽、公交停车场站以及政府确定的公交建设项目、车辆更新等,市政府给予必要的资金保证。加强对公交智能化科研经费的投入。加强对公交基础性、应用性科学研究的投入,推动以智能交通为主的城市公交科技进步,全面提高公交系统的科技水平和服务质量。建立规范的公共财政补贴制度和补偿机制。提倡市民购买优惠“IC卡”乘坐公交车,对城市公交企业承担社会福利(包括对老年人、残疾人、学生、军人等实施优惠票价)和完成政府指令性任务增加的支出,市政府给予补偿。建立完善公交多元化投入机制。坚持“政府主导、市场运作”,鼓励社会资金和境外资本采取多种形式,参与公共交通的投资建设。非公有制公交企业在投融资、税收、土地使用等方面与其他公交企业享有同等待遇。
    22、舆论保障。统一各级政府对城市公交优先理念的认识。从战略高度来认识构建“城市公交优先”运行体系的现实意义和长远意义,以“城市公交优先”理念来统一各级党委、政府的认识,为构建“城市公交优先”运行体系,解决市民“出行难”问题提供思想基础。强化“城市公交优先”意识的宣传教育。采取各种宣传手段,针对不同层次、不同对象、不同领域的群体进行“城市公交优先”的宣传教育,使市民自觉选择公共交通作为出行的主要方式。开展交通法制和交通安全的普及教育。以创建全国文明城市活动为载体,以提高市民交通素质为突破口,结合公民道德建设,加强宣传教育,不断提高市民的文明素质,努力增强公交司乘人员的素质,真正达到“城市公交优先”、公交企业“优秀”的要求。同时,大力推行文明礼让的交通行为,带动全民文明素质的整体提高。
    本意见主要适用于公共汽(电)车、旅游观光汽车为主的公共客运交通系统,轨道交通、出租汽车和内河客运等其他公共交通系统也可参照执行。

中共杭州市委办公厅
2004年7月8日印发

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